ALICOM 99/21  |
| ALICOM 99/21 |
Conferencia sobre Comercio Internacional de Alimentos
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Armonización, reconocimiento mutuo y equivalencia:
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Digby Gascoine, Servicio australiano de Cuarentena e Inspección
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A. ARMONIZACIÓN: CUESTIONES PARA EL FUTURO
B. ARMONIZACIÓN: RECOMENDACIONES
1. Consumidores de todo el mundo se procuran al menor precio posible alimentos inocuos, de gran calidad y bien especificados. Las exigencias de unas poblaciones crecientes y de una riqueza cada vez mayor se han visto satisfechas por un aumento de la producción y un incremento incluso más rápido (más del décuplo en las tres décadas que van hasta 1995) en el comercio internacional de alimentos. Han sido posibles esa expansión del volumen y diversidad de los suministros alimentarios especialmente por el desarrollo de los conocimientos científicos y las innovaciones tecnológicas en la producción y la elaboración de alimentos en gran escala y en los métodos de envasado, almacenamiento y transporte.
2. Una gran prioridad para el estudio científico y el desarrollo técnico ha sido la identificación de los peligros transmitidos por los alimentos y su control. Al aumento de los conocimientos científicos sobre los peligros transmitidos por los alimentos han acompañado el desarrollo y la aplicación a nivel nacional de normas sobre inocuidad de los alimentos para proteger la salud de los consumidores. La diversificación de los alimentos, de los métodos no tradicionales de producción y de las fuentes de suministro han dado también impulso a la aplicación de normas de calidad de los alimentos, que abordan propiedades distintas de la inocuidad de los alimentos y cuyo propósito es favorecer el comercio y proteger a los consumidores contra el engaño y el fraude. Durante más de 35 años, el Programa FAO/OMS sobre Normas Alimentarias y la Comisión del Codex Alimentarius han desempeñado un papel decisivo en el establecimiento de normas alimentarias de aceptación internacional para atender a esos fines.
3. Los conceptos de armonización, reconocimiento mutuo y equivalencia tienen un papel importante que desempeñar, en unión de las normas del Codex, para ayudar a la aplicación más eficaz y efectiva posible de las normas alimentarias.
4. Por armonización de las normas se entiende la adopción de las mismas normas por distintos países. Normalmente, la razón por la que los países tratan de armonizar sus normas con otros países es el poder comerciar más libremente entre sí. Cuando existen normas armonizadas, los bienes producidos en un país y que cumplen sus normas estarán en condiciones de ser vendidos sin trabas en otro país que aplique las mismas normas. La falta de normas armonizadas dará lugar a un incremento de los costos para los exportadores e importadores. Otro incentivo para una armonización internacional es que, si los países pueden confiar en una fuente común de normas alimentarias con autoridad, tendrán menos necesidad en el plano nacional de dedicar unos recursos técnicos que escasean a la formulación y convalidación de normas nacionales propias.
5. Como impulso adicional para la armonización ha valido la obligación que los Miembros de la OMC han aceptado en virtud de los Acuerdos MSF y OTC1 de armonizar sus medidas con las normas internacionales pertinentes, incluidas las normas del Codex, cuando así procede. En virtud del Acuerdo MSF, los Miembros de la OMC pueden verse solicitados a justificar la decisión de aplicar una medida que resulta más restrictiva del comercio que la que estaría de acuerdo con una norma, directriz o recomendación aplicable del Codex. En virtud del Acuerdo OTC, los Miembros que se propongan formular una reglamentación técnica que no esté de acuerdo con la norma internacional pertinente y que pueda tener un efecto notable en el comercio están obligados a advertir a los otros Miembros, explicarles sus propósitos y tener en cuenta sus observaciones.
6. Para que las normas puedan aplicarse en común entre diferentes países, tienen que cumplir las prescripciones de cada país por lo que se refiere a la protección de la salud del consumidor y a la defensa contra prácticas engañosas o fraudulentas. Todo país tiene el derecho soberano a determinar el grado de protección de la salud que las normas alimentarias deben proporcionar a sus poblaciones, y ese grado puede variar y de hecho varía de un país a otro. Por otro lado, en todo el mundo hay una gran diversidad respecto de las pautas alimentarias y de las circunstancias en que los alimentos se manipulan y consumen. A pesar de esta diversidad al Codex le ha sido posible elaborar normas alimentarias internacionales que pueden servir y de hecho sirven de punto central de referencia para la armonización.
7. Las normas del Codex que tratan de los riesgos para la salud pueden servir de base para la armonización porque reflejan unos conocimientos científicos sólidos, contemporáneos y reconocidos internacionalmente (p. ej., por lo que respecta a la toxicidad para los seres humanos de un determinado contaminante alimentario). También responden a un amplio consenso internacional sobre la metodología para elaborar normas sobre la base de datos científicos y demás información técnica (p. ej., sobre cómo tener en cuenta las diferencias en las pautas alimentarias que existen entre países). Además, se elaboran siguiendo un procedimiento sumamente minucioso de búsqueda del consenso y casi siempre son aprobadas también por consenso.
8. No hay datos firmes sobre el grado de utilización de las normas del Codex. El procedimiento de aceptación por el que se prevé que los Miembros del Codex indiquen voluntariamente su reconocimiento de las normas del Codex a nivel nacional raras veces se utiliza actualmente. Los Miembros de la OMC, cuando notifican requisitos técnicos nuevos o revisados en virtud del procedimiento aplicable, indicarán, según se prevé, si su medida se ajusta a una norma internacional, directriz o recomendación aplicable (p. ej., del Codex), pero esas notificaciones sólo pueden dar una impresión muy limitada sobre si las normas del Codex satisfacen las necesidades nacionales y, por lo tanto, sirven de base adecuada para la armonización. El Acuerdo MSF prevé también, en su Artículo 12.4, la elaboración de un procedimiento para vigilar el grado de armonización de las medidas de los Miembros con las normas y directrices y recomendaciones internacionales. Por el momento se está iniciando este procedimiento, pero pasará algún tiempo para que pueda derivarse del mismo una información sustantiva.
9. Aunque no se dispone de datos completos, consta que las normas del Codex han sido adoptadas con carácter muy amplio por muchos países como base para sus normas alimentarias. Una cuestión importante que deberá abordarse en esta Conferencia es la de qué más puede hacerse para fomentar la armonización internacional de las normas alimentarias en todas las labores del Codex.
10. Las normas del Codex lograrán una utilización más amplia como base para la armonización internacional cuanto más eficazmente satisfagan las necesidades de los 165 países Miembros de la Comisión del Codex Alimentarius. Los países Miembros necesitan normas que sean técnicamente razonables y que afronten de lleno los riesgos contemporáneos, independientemente de si éstos se refieren a la salud humana o a cuestiones de engaño o fraude. Asimismo, los países necesitan normas que posean un alto grado de credibilidad ante los consumidores y los socios comerciales, y puedan ser aplicadas por los países desarrollados y en desarrollo. Para la labor del Codex en el futuro son por lo tanto de especial importancia las consideraciones siguientes:
11. Sobre el último de estos puntos, la Comisión del Codex Alimentarius tiene que examinar en qué grado y de qué forma puede asegurar su función de liderazgo para la elaboración de normas que afronten cuestiones nuevas y de reciente aparición. En la actualidad existe por ejemplo una propensión cada vez mayor en el sentido de que los países elaboren y apliquen límites cuantitativos a los contaminantes microbiológicos. La aplicación de normas en relación con organismos modificados genéticamente es tema de intensa controversia pública en varios países. La confianza del público en la inocuidad del abastecimiento alimentario es muy sensible a las preocupaciones sobre las encefalopatías espongiformes transmisibles. Tradicionalmente, los miembros del Codex han optado por aguardar por la formación de una cierta convergencia entre los distintos criterios nacionales de los principales países desarrollados para decidir si debe elaborarse una norma aplicable del Codex. Necesariamente así seguirá siendo si se quiere mantener la base consensual de las normas del Codex. Por lo tanto, la cuestión es cuál sería la mejor forma de utilizar el marco y los mecanismos que ofrece el sistema del Codex para facilitar la formación de un consenso sobre cuya base puedan elaborarse nuevas normas adecuadas.
12. El sistema del Codex Alimentarius cuenta con una larga historia de producción de normas alimentarias técnicamente creíbles mediante un criterio consensuado. El problema es ahora el fortalecer la utilidad de esas normas como base para la armonización internacional, dentro del nuevo contexto creado por los Acuerdos de la OMC sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y Obstáculos Técnicos al Comercio. Una respuesta adecuada a ese reto consistirá en reforzar y aquilatar los principios y procedimientos establecidos; otra consistirá en considerar en qué forma podrían satisfacerse más rápidamente y eficazmente, dentro del sistema del Codex, la necesidad de normas de base consensual que aborden los problemas que vayan surgiendo.
13. Por lo que se refiere al refuerzo y perfeccionamiento de los principios y procedimientos actuales, puede que la Conferencia desee examinar las propuestas siguientes:
14. Por lo que se refiere al aspecto de abordar con más eficacia las cuestiones que van surgiendo, la Conferencia podría estudiar las propuestas adicionales siguientes:
15. El reconocimiento mutuo es el resultado de un proceso de evaluación que lleva a uno o más países a convenir en que las normas y/o sistemas conexos que emplean cada país son tales que permiten que los bienes comercializados en un país se comercien libremente en cualquier otro país que sea parte del Acuerdo. La finalidad de estos acuerdos es permitir que los géneros fluyan de forma más libre en el comercio internacional, sin verse impedidos por diferencias en las prescripciones nacionales de los socios comerciales, a condición de que se consiga el nivel adecuado de protección para cada país participante. Normalmente, un acuerdo de reconocimiento mutuo favorecería el comercio reduciendo o eliminando la necesidad de un control de inspección de los bienes a su entrada en el país importador, confiando a su vez en la eficacia de los sistemas de control del país exportador.
16. El reconocimiento mutuo podría aplicarse a todos los alimentos comercializados entre países que son parte de un acuerdo o sólo a determinados alimentos, y a todas las prescripciones aplicables a esos determinados alimentos (incluidas las normas alimentarias) o sólo a algunos (como a los procedimientos de evaluación de la conformidad). Los países pudieran optar por concluir un acuerdo general que conste de disposiciones generales y arreglos sectoriales específicos estipulados en el ámbito del acuerdo general.
17. La viabilidad de establecer el reconocimiento mutuo será máxima entre países que mantienen actitudes generalmente análogas sobre el nivel adecuado de protección contra los riesgos a la salud o los engaños a los consumidores, y entre países que tengan capacidades generalmente análogas en relación con el seguimiento de esas prescripciones y su obligado cumplimiento. Es más probable que el reconocimiento mutuo se establezca entre países que están en algún tipo de asociación política o jurídica entre sí, que muchas veces serán vecinos y con una larga tradición de intercambio de productos alimenticios.
18. Otra consideración importante por lo que se refiere a arreglos de reconocimiento mutuo, al menos para los países que son Miembros de la Organización Mundial del Comercio, es que esos países se ven obligados a ajustarse a los principios de tratamiento y no discriminación nacional. Por consiguiente, las ventajas del reconocimiento mutuo han de proporcionarse no sólo a los socios de un arreglo de reconocimiento mutuo sino a todos los países Miembros de la OMC que puedan demostrar que sus normas y/o sistemas pueden cumplir el grado adecuado de protección de cualquiera de las partes del arreglo.
19. Los acuerdos de reconocimiento mutuo entrañan la noción de que las diferentes series de prescripciones que se aplican a los alimentos pueden tener el mismo resultado aceptable en cuanto a conseguir un grado adecuado de protección. Es decir, el reconocimiento mutuo lleva consigo una determinación de equivalente de doble sentido (o de muchos sentidos). A ese respecto, la elaboración de arreglos de reconocimiento mutuo se verá favorecida por la labor del Codex sobre el concepto de equivalencia, como más abajo se analizará.
20. Al margen de esto, no hay una función clara para la Comisión del Codex Alimentarius o la Organización Mundial del Comercio en lo que respecta al fomento o seguimiento de arreglos de reconocimiento mutuo.
21. La Conferencia podría señalar que los acuerdos de reconocimiento mutuo pueden desempeñar una función útil para facilitar el comercio de alimentos, pero que no requieren un esfuerzo contributivo por las pertinentes organizaciones multilaterales como la Comisión del Codex Alimentarius y la OMC.
22. Todo país debe estar convencido de que los alimentos importados así como los del país cumplen sus prescripciones legítimas de suerte que esté debidamente protegida la salud pública, se mantengan las normas de calidad y se eviten prácticas fraudulentas. Un país importador ha de juzgar, por lo tanto, de la inocuidad, salubridad y demás propiedades de los alimentos importados, pero éstas no pueden forzosamente quedar comprobadas fiable y eficazmente con inspeccionar los productos en el momento de la importación. Por lo tanto, es práctica común que la autoridad reglamentaria de un país importador confíe en la efectividad de la inspección alimentaria y/o medidas de certificación llevadas a cabo en el país exportador.
23. Con todo, los sistemas de inspección y certificación de los alimentos que funcionan en los países exportadores se diferencian a menudo de los que imperan en el país importador, variación que puede quedar patente en cualquier componente de un sistema de control de alimentos. Las razones de esas diferencias son muchas y pueden comprender la ausencia o escasísima prevalencia de determinados riesgos en el país exportador, y la mayor eficacia y eficiencia de medios alternativos para lograr los mismos resultados en materia de inocuidad de los alimentos.
24. El reconocimiento internacional de la legitimidad de distintos criterios ha llevado a que el principio de equivalencia se incorpore a los acuerdos sobre comercio, expresamente en el Acuerdo SFS y el Acuerdo OTC. En el Acuerdo MSF se afirma lo siguiente:
(Artículo 4)
"Los Miembros aceptarán como equivalentes las medidas sanitarias o fitosanitarias de otros Miembros, aunque difieran de las suyas propias o de las utilizadas por otros Miembros que comercien con el mismo producto, si el Miembro exportador demuestra objetivamente al Miembro importador que sus medidas logran el nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria del Miembro importador.
A tales efectos se facilitará al Miembro importador que lo solicite un acceso razonable para inspecciones, pruebas y demás procedimientos pertinentes".
25. En el Acuerdo OTC se establece (Artículo 2.8) lo siguiente:
"En todos los casos en que sea procedente, los reglamentos técnicos basados en prescripciones para los productos serán definidos por los Miembros en función de las propiedades de uso y empleo de los productos más bien que en función de su diseño o de sus características descriptivas".
26. En relación con la aplicación del principio de equivalencia a los alimentos, la CCA ha adoptado los Principios para la inspección y certificación de las importaciones y exportaciones de alimentos2, que dicen:
"Los países deben reconocer que es posible que diferentes sistemas de inspección y certificación permitan alcanzar un mismo objetivo y que por tanto sean equivalentes. La obligación de demostrar la equivalencia recae sobre el país exportador".
27. La CCA ha aprobado también las Directrices para la formulación, aplicación, evaluación y acreditación de sistemas de inspección y certificación de importaciones y exportaciones de alimentos3, en que se dice (Sección 5):
"El reconocimiento de la equivalencia de la inspección y certificación debería facilitase cuando se pueda demostrar objetivamente que el país exportador aplica un sistema adecuado de inspección y certificación de alimentos, conforme a las presentes directrices.
Para determinar la equivalencia, los países deberán reconocer que:
Los controles aplicados a los alimentos importados y a los alimentos de producción nacional deberán permitir lograr el mismo nivel de protección."
28. La aplicación del concepto de equivalencia a diferentes medidas sanitarias de control alimentario, tal como se emplean en diferentes países según las disposiciones de los Acuerdos de la OMC, presenta varias ventajas, entre ellas las siguientes:
29. Aunque al principio de equivalencia afecta un grado notable de reconocimiento internacional, es evidente que para su aplicación sistemática se requieren directrices internacionales. La Comisión del Codex Alimentarius (CCA) ha señalado el criterio de -equivalencia como una importante esfera de resultados en su Plan para 1998-20004, y el Comité del Codex sobre Principios Generales (1996), en su 12ª reunión, pidió que se establecieran principios en esta esfera5. La CCA, en su 22º período de sesiones (1997) reconoció también que "el criterio de equivalencia de los sistemas de control de alimentos en los distintos países constituye un problema de importancia crítica, y que los principios y directrices del Codex relacionados con la determinación de equivalencias favorecerán ese proceso"6. A este respecto, la CCA, en su 22º período de sesiones, aprobó el plan de trabajo para el Comité del Codex sobre Sistemas de Certificación e Inspección de Importaciones y Exportaciones de Alimentos (CCFICS) que entre otras cosas, incluía la propuesta de examinar un documento de debate sobre directrices para el criterio de equivalencia7. En su 7ª reunión (Melbourne, febrero de 1999), dicho Comité del Codex examinó el documento de debate y recomendó a la Comisión que emprendiera una labor propiamente dicha sobre la elaboración de directrices para el criterio de equivalencia de las medidas sanitarias. El Comité también pidió el asesoramiento del Comité Ejecutivo y de la Comisión sobre cómo proceder en relación con una propuesta para la formulación de directrices sobre el criterio de equivalencia de reglamentos técnicos distintos de medidas sanitarias.
30. En su 23º período de sesiones (Roma, junio-julio de 1999), la Comisión acordó que el CCFICS siguiera estudiando el anteproyecto de directrices para el criterio de equivalencia de medidas sanitarias asociadas con los sistemas de inspección y certificación de alimentos como documento de debate. No obstante, la Comisión también acordó, con la recomendación del Comité Ejecutivo, que el CCFICS procediera a elaborar orientaciones sobre el criterio de equivalencia de los sistemas de inspección y certificación en función de los reglamentos técnicos distintos de medidas sanitarias, paralelamente con cuestiones de inocuidad de los alimentos. Sobre estas materias se seguirá tratando en la 8ª reunión del CCFICS (Adelaida, febrero del 2000).
31. Entretanto, el CCFICS ha preparado un proyecto de directrices para la formulación de acuerdos de equivalencia sobre sistemas de inspección y certificación de las importaciones y exportaciones de alimentos, y la Comisión del Codex Alimentarius adoptó dichas directrices en su 23º período de sesiones.
32. La aplicación del principio de equivalencia es el centro de atención de varios aspectos del control de alimentos. Uno que reviste especial interés es el de la inspección de la carne. Los participantes en el 6º Congreso Mundial sobre Inspección de la Carne y Aves de Corral (Terrigal, Australia 28 de febrero - 5 de marzo de 1999) llegó a las siguientes conclusiones, entre otras:
Para facilitar la labor de este tipo conviene que la Comisión del Codex Alimentarius tome la delantera en la formulación de directrices para aplicar el concepto de equivalencia en relación con las normas alimentarias.
33. El concepto de equivalencia puede ser objeto de aplicación general. Dentro del contexto del Codex se reconoce ya que la labor que hasta ahora ha venido realizando el CCFICS trata de un asunto que es de interés potencial para varios otros Comités, especialmente el Comité del Codex sobre Higiene de los Alimentos y el Comité del Codex sobre Métodos de Análisis y Toma de Muestras. La estrategia acordada es que el CCFICS establezca los elementos básicos orientadores para la aplicación del concepto y que otros órganos auxiliares de la Comisión aborden esta cuestión dentro de sus esferas de competencia, cuando así proceda. El CCFICS examinó en su 7ª reunión en fecha anterior de este año el proyecto de directrices sobre el criterio de equivalencia, que se presentará de nuevo a examen en la 8ª reunión del Comité, que se celebrará en febrero del 2000.
34. Hasta ahora, el concepto de equivalencia no se ha aplicado generalmente de forma oficial en relación con el comercio internacional de alimentos. Hay desde luego excepciones dignas de nota: por ejemplo, la legislación estadounidense prevé que los países que exportan carne a los Estados Unidos deben utilizar sistemas de control que sean equivalentes a los empleados en este país. Sin embargo, es probable que habrá un número cada vez mayor de países exportadores que deseen utilizar sistemas y métodos de control de alimentos que sean equivalentes a los de los países importadores. Los países en desarrollo exportadores, en particular, pueden considerar interesante esa opción.
35. Al crecer el interés en los países exportadores por aplicar este concepto, también aumenta la necesidad de los países importadores de disponer de una metodología que les permita enjuiciar de forma objetiva y coherente si las normas y sistemas propuestos son equivalentes a sus prescripciones internas. Si no existe un acuerdo internacional previo, elaborado a través de los mecanismos del Codex, sobre la metodología para enjuiciar la equivalencia, es más probable que las cuestiones bilaterales específicas entre los países Miembros de la OMC se conviertan en tema de ulterior examen en virtud del procedimiento de la OMC sobre solución de diferencias. Además, la ausencia de orientaciones por parte del Codex constituirá un grave inconveniente si se pide a un grupo especial de solución de diferencias o al Órgano de Apelaciones de la OMC que dictamine si un país Miembro ha procedido debidamente al enjuiciar (en relación con una materia del SFS) si la parte exportadora ha demostrado objetivamente la equivalencia.
36. A la luz de este debate, la Conferencia tal vez quiera:
1. El Acuerdo OMC sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias ("el Acuerdo MSF") y el Acuerdo OMC sobre Obstáculos Técnicos al Comercio ("el Acuerdo OTC").
2. CAC/GL 20-1995, párrafo 13
3. CAC/GL 26-1997
4. CAC/LIM 6 (ALINORM 97/6 - Add 1)
5. ALINORM 97/33, párrafos 17-18
6. ALINORM 97/37, párrafo 164
7. ALINORM 97/21, Parte II